新时代预算执行审计应重点把握的“四个环节”

审计署《贯彻落实的意见》指出：各级审计机关应紧扣人大预算审查监督要求，进一步聚焦审计重点，着力加强部门预算执行、财政转移支付等方面的审计。面对新时代预算执行审计的新要求，当前乃至今后一个时期财政预算执行审计应重点把握“四个环节”。

一、预算管理制度环节

预算管理制度是行政事业单位财务管理的重要组成部分，是规范单位经济活动和秩序的重要手段，主要包括与预算执行相关的预算编制、收入征管、预算分配、预算拨付、预算执行、资金使用和管理、预算调整和追加、预算监督等制度和办法。对预算管理制度进行审计的目的就是分析与财政预算管理相关的制度和办法的合规性、公平性和有效性，发现漏洞和薄弱点，通过问题揭示，帮助政府预算部门完善预算管理制度。

（一）审计过程应当重点关注政府预算部门的预算管理制度是否建立和健全，所制定的制度和办法是否符合国家有关规定，是否符合公共财政的发展趋势，是否体现了合理、公平的原则等。

（二）对政府预算部门的预算制度在执行中存在的制度漏洞和不符合实际等问题进行揭露，提出建议，弥补制度缺陷。

（三）对政府预算部门的某些制度和办法虽与《预算法》不大一致或与深化预算管理的总体要求有差距，但在本地区当前预算管理基础下有其存在的必要性的，应当结合实际，深入分析和研究，从体现公共财政发展趋势的角度提出完善的意见和建议，促进政府预算部门完善相关制度管理的和深化预算管理制度改革。

二、预算编制过程环节

预算编制是指各级政府、各部门、各预算单位制定筹集和分配预算资金年度计划的预算活动,是预算法必须规范的主要内容。部门预算的科学编制，能够更加符合量财办事的原则，有利于财政的管理和监督。做好财政预算执行审计，应当抓好预算编制这个关键点。

（一）审计中重点审查部门预算编制的整体情况，重点关注部门的各项收入和支出是否全部纳入部门预算管理，预算执行过程中是否存在违规追加和调整事项，部门预算收入和支出编制是否真实，是否反映了单位全貌等情况。

（二）审查部门预算编制的定员定额标准是否科学、合理和符合实际。

（三）审查所有预算收入和支出对应的功能分类和经济分类科目是否符合标准和规定。

（四）审查项目支出是否真实，项目是否编制绩效目标，绩效目标编制指向是否明确，项目的数量、质量、成本、时效以及执行效果等方面是否进行了细化，绩效目标编制是否科学合理、符合实际等。

三、预算执行过程环节

预算执行是指经法定程序审查和批准的预算的具体实施过程，是预算由计划变为现实的具体实施步骤，它涵盖了资金的筹集、分配、使用、管理等预算执行各个环节。预算执行工作是实现预算收支任务的关键步骤，也是整个预算管理工作的中心环节，一个项目或部门预算执行过程的好坏是往往是该预算能否成功被执行的关键所在。

（一）审计过程应当重点关注预算收入是来否合规、完整，预算收入的增长稳定性和可持续性如何，财政分配是否体现了政府“办公共之事、为公共服务”的公共财政职能，预算资金的支出方向和支出结构是否明晰透明，各项支出是否真实、合法，预算资金的使用和管理是否安全、规范等。

（二）注重揭示预算执行过程中存在的执行不够严谨和调整较多等问题，如超范围列支项目资金，未经财政和人大部门审批随意调整预算等。三是注重揭示预算资金筹集、分配、使用、管理等方面的挤占挪用问题和贪腐问题，如非税收入应缴未缴，虚列三公经费支出套取资金形成”小金库”，挪用专项资金违规用于其他用途等。

（三）客观公正评价预算执行的总体情况，真实地反映预算执行结果，揭示预算执行过程中存在的问题，分析主要原因，提出纠正和完善的建议，以促进政府预算部门预算执行工作的不断完善，为促进预算执行全过程的进一步规范和完善，发挥审计监督的积极作用。

四、预算执行效果环节

预算执行效果是指财政资金投向政府机构运转、社会公共服务、重点建设、社会民生保障等领域的正确性和使用的效益性及管理的规范性。预算资金使用是否高效是资金往往是否真正起到稳增长、促改革、惠民生的评判标准。为确保预算资金高效使用，财政预算执行审计必须抓好预算执行效果这个环节。

（一）审计过程应当不仅要重点关注财政资金筹集、分配、使用过程“对不对”“实不实”，更要关注筹集、使用和管理过程“好不好”，在审计预算执行的真实性、合法性基础上，重点审计预算执行的效益性，对预算执行效果进行审计评价，如预算资金在符合财务管理规定使用的基础上，资金拨付过程是否及时，结存资金是否及时结转，预算资金是否优先使用于重点项目和民生领域等。

（二）要以财政性资金为主要对象，把促进提高财政资金的使用效益和管理水平为出发点，通过采取内部核查与外部调查相结合的方式，对税收和非税收入是否应收尽收，国库集中收付制度运行是否有效，专项资（基）金的使用是否符合规定等情况进行分析，客观公正评价财政资金筹集、分配、使用及管理的经济性、效率性和效果性情况，揭露财政资金损失浪费和国有资产流失等深层次腐败问题，如税收和非税收入是否存在应收未收，预算资金是否存在违法套取或违规出借等现象，促进政府部门强化预算监督。

（三）对有些单位财政预算资金的出现闲置而某些单位苦于预算资金不足却不能全面履行职能等财政资金使用效益低下问题进行揭示，促政府部门提高预算管理水平，完善公共财政预算体系。

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本书分上、中、下三编十章：上编综合基础审计；中编专项审计，包括财政审计、经济责任审计、政策跟踪审计、农业审计、投资审计、企业审计、行政事业单位审计、自然资源资产审计；下编实务专题。本书以审计人员为对象，选择代表性问题，结合自己在审计实践中的体会和见解，以简洁的文字、鲜明的观点着重介绍了各项审计不同的审计方法。本书可供从事审计工作尤其是一线审计人员、在不同领域从事会计工作的财会人员参考，也可作为全国财经类大专院校会计、审计专业教师和学生的参考书。

附：湖南理工学院原校长，二级教授，湖南省文艺评论家协会原主席，岳阳市文联主席余三定为《与审计人员谈审计方法》写的最新书评。

理论研究与案例分析有机结合

——评《与审计人员谈审计方法》

余三定

李星吾编著的《与审计人员谈审计方法》（中南大学出版社2023年11月第1版）是一部学术性与知识性、学理探讨与方法传授、理论研究与案例分析有机结合的好书，我们应该予以充分关注和重视。该书的如下几个特点和收获值得我们特别肯定。

首先是构建起了有关审计人员应该掌握的审计方法的完整体系和框架。全书包括上、中、下三编，上编“综合基础审计”，以宏观的视角论析审计中带有基础性、根本性的问题，这一编论析的问题是为各种具体、专项审计提供基础和前提的，是审计人员必须掌握的基础功、基本功；中编“专项审计”，依次具体论析财政审计、经济责任审计、政策跟踪审计、农业审计、投资审计、企业审计、行政事业单位审计、自然资源资产审计等等，涉及到了各个具体的专项审计，提供给了读者具体的、实用的、可操作性的知识和技能；下编“实务审计”，是编著者过去在多个审计干部培训班上所作的多个业务辅导报告，凝结了编著者在过去长期从事审计工作的经验和心血，对读者很有教育和启发性，很有参考价值。这样，全书就由从基础研究到实证研究、从理性思考到个案分析、从理论阐释到经验总结，从而组成了一个有机体，组成了一个完整的系统，给读者提供了有关审计方法的系统知识。

其次是很好地做到了对问题阐释、解析的明确、清晰，能让读者很好地予以理解和把握。第一章“综合基础审计”这样阐释“会计资料”：“会计资料是指在会计核算过程中形成的、记录和反映实际发生的经济业务事项的会计专业资料，主要包括会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料，它必须符合国家统一的会计制度的规定。任何单位和个人不得伪造、变造会计凭证、会计账簿及其他会计资料，不得提供虚假的财务会计报告。这是法律对会计资料的基本要求。”这里把“会计资料”的内质和特点、“会计资料”的主要组成部分、关于“会计资料”的要求与规定等等，进行了非常明确的界定和阐释。第二章“财政审计”其第一节为“财政决算草案审计”，书中先明确界定“决算草案”：“ 决算草案是指各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支的年度执行结果。”书中接下去具体阐释“财政决算草案审计”：“审计机关依法对各级财政部门编制的政府决算草案在报政府批准前实施审计监督，主要是对决算编制范围是否完整、编制程序和方法是否规范、决算草案编制与预算编制口径、范围、科目等方面是否衔接等方面进行审计，审计决算草案编制是否符合预算法等法律法规的规定，进而促进部门加强预算管理，提高资金使用效益。”这里对“财政决算草案审计”这一专项审计的内涵、要点、目的都做出了明确的论析，让人感到非常清楚、明白。第三章“经济责任审计”具体划分为“书记、县长同步经济责任审计”“中学校长经济责任审计”“公立医院院长经济责任审计”“商业银行行长经济责任审计”四大类进行阐释；接下去进而论析三个重要问题，依次是“经济责任审计评价指标分类建立”“经济责任审计结果报告撰写”“经济责任审计信息资料收集和使用”等几个重要的、操作性的问题。这样的明确论析对相关读者是特别有意义、特别有价值的。

再次是书中论析问题都是从实践（案例）出发，以案（案例）说法（方法），深入浅出，说服力强。下编第十章“实务专题”共分为9个小节，每一小节除了“摘要”部分外，都是以“总结回顾”开头，即以案例（实证）开头。第二小节“‘八大’重点工程审计查处经济案件线索专题”的“总结回顾”写道：“某市‘八大’重点工程始建于2000年前后，概算总投资××万元，其中，××大道工程××万元、××广场工程××万元、××步行街工程××万元、××立交桥工程××万元、××湖旅游走廊××万元……2003年7月至2004年3月，某市审计局组织审计力量，同时分8个审计组对这‘八大’重点工程进行了审计，并延伸审计了有关的设计、施工、监理等单位。”在举出上述案例后，作者接下去以“工作指引”为题，依次谈了主要思路、审计方法、几点启示三个方面的内容，由于有前面的案例做基础，后面的分析都很顺理成章。第三小节“建设项目跟踪审计专题”在“总结回顾”部分引述了审计高速公路连接线的案例；第四小节“稳增长政策跟踪审计专题”在“总结回顾”部分引述了如下案例：某市审计局“近几年来，在稳增长政策跟踪审计中查出各类问题××个、涉及违规资金××万元，督促××个政府重点建设项目加快进度并如期完工，促使××亿元财政存量资金得到及时整合和统筹使用，促进出台和完善相关规章制度××项，移送案件线索××件、××人受到党纪政纪处分。”这种先引述案例、再展开分析、论述的方式，让人对论析的主题感到容易理解和把握，这也是因为作者长期从事审计工作、并较长时间担任审计领导职务，积累了丰富的经验才有可能做到的。（作者系湖南理工学院原校长，二级教授，湖南省文艺评论家协会原主席，岳阳市文联主席。）

2024年3月22日稿毕